朝廷の任命で、地方には国司が存在します。一方、地方には大貴族たちが領有する荘園もあり、この国司と荘園の支配領域の綱引きが、平安時代の大きな課題でした。そこにさらに、幕府の任命によって、地方には守護が、荘園には地頭が配置されるようになると、どっちの言うことを聞いたらいいのか？誰がどれだけの取り分を持っているのか？というのが大きな課題となります。その解決のために、鎌倉幕府は、訴訟機能・機関の拡充（「評定衆」・「引付衆」の設置）や、法令制度の整備（「御成敗式目」の制定）、そして、「下地中分」などの妥協案などが整理されていくようになりました。（「」内の用語は、後ろのほうで解説してあります。）