律令体制の中では、各地方に「軍団」を設置することとなっていましたが、その担い手は徴兵でまかなうことになっていました。しかし、実際にはほとんど運用されていないような状態となっていましたし、武芸に秀でてない人も対象となっていました。そのことから、桓武天皇は軍団を廃止して、その代わりの軍事力として、武芸に秀でた郡司の子弟を「健児（こんでい）」という兵士として登用しました。健児になると、他の租税の免除や軽減措置もありました。