もともと、公地公民制のもとで土地は国のもの、それを貸し与えられている農民は収穫物から租税を納める必要がありました。実は、これ墾田永年私財法が生まれた後も、土地の収穫物を納める必要はありました。開墾した土地は永年私有が認められるものの、租税の義務は残ったのです。これを初期荘園といいます。こののち、平安時代にかけて徐々に中央政府の権力が弱まってくると、大貴族や大寺院が関係している荘園は租税の免除を認めさせることに成功していき、「荘園＝免税地」のようになっていきました。